Кризис фонда занятости

В настоящее время в России Фонд занятости (ФЗ) пережива­ет глубокий кризис. К числу общих причин ухудшения его финансо­вого положения можно отнести:
- обострение экономического кризиса в стране и расширение прак­тики неплатежей во внебюджетные фонды (в том числе в Фонд занято­сти), результатом чего стал рост задолженности по пени и штрафам;
- распространение взаимозачетов и перечислений страховых сборов продуктами питания и промышленными товарами, что при­вело к резкому сокращению денежной массы в региональных фондах занятости и выплате пособий товарами и продуктами питания;
- уменьшение страховых отчислений работодателей в региональ­ные фонды занятости, абсолютное сокращение средств ФЗ и его цент­рализованной части;
- решение о снижении ставки страхового сбора с 1996 г. с 2 до 1,5%, обусловившее многомесячные задержки выплат пособий по без­работице и рост числа дотационных регионов.
Этапы развития и особенности системы формирования Фонда занятости
За общими причинами, способствовавшими увеличению дефици­та средств Фонда занятости, кроется кризис самой системы формиро­вания его средств, которая уже к середине 90-х годов перестала отве­чать потребностям и реалиям складывающейся экономической ситуа­ции. В развитии этой системы (ее основы были заложены в 1991 г. с принятием закона РФ "О занятости населения в Российской Федера­ции" (далее - Закон о занятости) и официального признания безра­ботицы в России) можно выделить три этапа.
Первый этап (1991-1993 гг.): сформирована и быстро развива­ется региональная структура Государственной службы занятости, со­храняется достаточно низкий уровень регистрируемой безработицы, доходы Фонда занятости значительно превосходят его расходы, в фондах занятости многих регионов аккумулируются большие остат­ки на счетах. В то же время к концу периода появляются очаги без­работицы в отдельных депрессивных районах некоторых областей, имеющих ярко выраженную моноотраслевую специфику и высокую долю занятых на предприятиях легкой промышленности и ВПК.
Второй этап (1994-1995 гг.): уровень регистрируемой безрабо­тицы возрос более чем в три раза по сравнению с 1992 г.; регистриру­емая безработица довольно быстро растет в кризисных регионах, ло­кализуясь уже на уровне областей, которые приобретают отчетливо дотационный характер (12 регионов). Но, поскольку среднероссийский показатель регистрируемой безработицы составляет лишь 2,8%, формирование фондов занятости и централизованной части ФЗ еще не представляет серьезной проблемы, и число регионов-доноров зна­чительно превосходит число дотационных регионов. В то же время к концу 1995 г. возникают первые задержки по выплатам пособий.
Третий этап (1996-1998 гг.): отчетливо проявляются все при­меты кризиса, принимающего общероссийские масштабы. Число реги­онов, нуждающихся в дополнительных средствах, увеличивается в десятки раз, а формирующих эти средства - сокращается до двух.
Однако не следует сводить причины возникших трудностей только к общеэкономическим. Корни проблемы лежат в особенностях систе­мы формирования и перераспределения средств Фонда занятости.
Первая особенность - Фонд занятости формируется почти исключительно за счет страховых взносов работодателей. Несмот­ря на то что ст. 22 п. 1 Закона о занятости и п. 5 раздела II "Положе­ния о Государственном фонде занятости населения Российской Фе­дерации" определяют несколько источников формирования Фонда занятости (страховые взносы работодателей; обязательные страхо­вые взносы с работающих; ассигнования из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов; добровольные взно­сы юридических и физических лиц; средства, взыскиваемые с рабо­тодателей за нарушение требований, предусмотренных Законом о за­нятости), на практике в 90-е годы основным источником были обяза­тельные страховые взносы с работодателей, которые и сейчас более чем на 70% формируют средства Фонда занятости. Иные источники поступлений в Фонд различаются в зависимости от степени эконо­мического благополучия регионов: в регионах с относительно ста­бильной ситуацией могут быть значимы такие источники, как "добро­вольные взносы", "поступления из местных бюджетов" и "возврат­ные средства", в кризисных регионах - "перечисления из федераль­ной части", то есть дотации. А такой важный и законодательно опре­деленный источник, как обязательные страховые сборы с работаю­щих, в действительности не используется.
Вторая особенность - нереалистичность планов по сбору средств в Фонд занятости. Методика планирования средств Фонда не изме­нилась по сравнению с началом 90-х годов, когда финансовая нагрузка на него была незначительной и отсутствовала разница между начис­ленной и выплаченной заработной платой. По-прежнему планы сбора средств в Фонд опираются на прогнозы Министерства экономики и соответствующие данные о размере фонда оплаты труда на предстоя­щий год. Эти планы, как правило, завышены, поскольку исходят из того, что: все предприятия работают; все занятые работают в течение всего календарного года и в режиме полного рабочего времени; все работники своевременно получают заработную плату; все работодате­ли регулярно перечисляют налоги во внебюджетные фонды; в про­гнозируемом периоде произойдет рост инвестиционной активности и увеличение (или неснижение) числа рабочих мест. Хорошо известно, что реальная ситуация весьма далека от вышеописанной. Если бы в России существовал механизм кредитования или субсидирования Фонда занятости из государственного бюджета, как в некоторых стра­нах Восточной Европы, то не было бы и проблемы дефицита средств в регионах, а за нереалистичность планов расплачивалось бы само госу­дарство. Сейчас же никаких иных источников для сокращения дефи­цита, кроме снижения расходов и отказа от выполнения своих обяза­тельств, у Фонда занятости нет. Вот почему в ряде регионов, характе­ризующихся критической ситуацией на рынке труда, задолженность по выплатам пособий превышает два года, резко сокращены расходы на программы активной политики занятости, нет средств на развитие и обновление материально-технической базы служб занятости и т.д.
Третья особенн ость - отсутствие жесткого контроля госу­дарства за формированием средств Фонда занятости и соблюдени­ем финансовой дисциплины со стороны работодателей. Расчеты показывают, что реальный уровень отчислений работодателей всегда был ниже законодательно установленного. Это наблюдалось как в "беспроблемные" годы функционирования Фонда (в 1993 г. - 1,42%, в 1995 г. - 1,51% вместо 2% по закону), так и в кризисные (в 1997 г. -0,99%, в 1998 г. - 0,98% вместо установленного норматива в 1,5%). Если максимально возможную сумму отчислений работодателей при­нять за 100%, то доля их реальных отчислений составляла в среднем по России в 1993 г. 72%, в 1995 г. - 74, в 1997 г. - 66 и в 1998 г. - 65%. Задолженность работодателей по платежам в Фонд занятости рав­нялась в 1993 г. 28,7% и в 1995 г. - 24,7% от суммы возможных поступлений. В последующий кризисный период она еще более увели­чилась - до 34-35% в 1997-1998 гг. (см. табл. 1).
Невыплаты или неполные выплаты в Фонд занятости "кара­лись" государством начислением пени и штрафов, но только на бума­ге, при этом сохранялась надежда (и небезосновательная), что долги либо простят за давностью лет, либо реструктурируют. "Умные" ди­ректора предприятий не только не спешили с платежами в Фонд занятости, но и находили причины для получения финансовой под­держки (беспроцентной ссуды или кредита за мизерный процент) из того же Фонда, используя их для пополнения оборотных средств.
Нельзя сказать, что в регионах не понимали необходимости ук­репления финансовой дисциплины. Так, в 1997 г., когда финансовое положение Фонда кардинально изменилось, службы занятости были вынуждены усилить контроль за сбором средств от работодателей. Но сформировавшееся ранее отношение последних к платежам в Фонд занятости сохранилось и по сей день.
Таблица 1
Уровень налоговых отчислений в Фонд занятости и задолженность работодателей по уплате страховых взносов*
Показатели
1993г.
1995 г.
1997 г.
1998 г.
1.
Среднемесячная начисленная зарплата за 9 месяцев, тыс. руб.
43,0
421,6
988,0
1055,0
2.
Среднемесячная численность занятых в экономике, млн.чел.
57,3
56,2
56,6
57,8
3.
Среднемесячная сумма начис­ленной зарплаты, млрд. руб.
2389,3
23839,4
56915,9
60979,6
4.
Возможная сумма отчислений в ФЗ за 9 месяцев исходя т уста­новленного законом норматива отчислений ~ 2% (1993 г., 1995 г.), 1,5% (с1997г.), млрд. руб.
430.1
4291,1
7683,6
8232,2
5.
Реальные поступления от работо­дателей за 9 месяцев, млрд. руб.
306,7
3231,5
5082,9
5366,7
6.
Предполагаемая задолженность работодателей Фонду за 9 месяцев, млрд,руб. [4-5]
123,3
1661,6
2600,8
2865,5
7.
Доля уплаченных работодателями страховых сборов в ФЗ по отноше­нию к среднемесячной начислен­ной зарплате [(5:9 мес.)/3], %
1,42
1,51
0,99
0,98
8.
Уровень собираемости страхо­вых взносов [5/4],%
71,3
75,3
66,2
65,2
* Отсутствуют данные за 1993 г. по Москве, Татарстану и Башкортостану, кото­рые с согласия центра не перечисляли финансовые средства в федеральную часть Фонда и потому не отчитывались за данные за 1997 г. по фонду занятости Башкортостана.формирование и распределение средств своих фондов; отсутствуют данные за 1995 г. по фонду занятости Татарстана и Башкорто­стана; отсутствуют
Проблема соблюдения финансовой дисциплины в первую очередь была актуальной для тех регионов, в которых фонды занятости не испытывали дефицита средств на реализацию активных программ заня­тости. К началу 1995 г. в таких регионах существовали значительные переходящие остатки на счетах фондов занятости, составлявшие 30% общей суммы их средств. Однако к концу года они сократились до 19%.
Можно предположить, что решение Государственной думы РФ о снижении ставки налоговых сборов во внебюджетный Фонд занято­сти с 2 до 1,5% было вызвано: низким уровнем регистрируемой без­работицы; реальным полуторапроцентным уровнем поступлений стра­ховых сборов от работодателей, фактически достаточным для финан­сирования текущих расходов Фонда занятости; наличием значитель­ных переходящих остатков на счетах фондов занятости.
Однако при этом не был принят во внимание ряд факторов:
- уровень регистрируемой безработицы не отражает реальную ситуацию на российском рынке труда;
- признаки экономического "выздоровления" страны еще не проявились, более того, стали обостряться проблемы в сфере финан­совой деятельности предприятий (неплатежи, расширение практики взаимозачетов);
- средства в Фонд занятости во многом собирались за счет ре­гионов с низким уровнем безработицы и высокой численностью заня­тых. Так, среднее число занятых в регионах с уровнем регистрируе­мой безработицы менее У/о составляло 971 тыс. человек, а при уровне регистрируемой безработицы свыше У/о - 475 тыс. человек;
- отсутствуют финансовая дисциплина и контроль центра за поступлениями средств в Фонд занятости (до сих пор не разрабо­тан такой необходимый финансовый документ, как инструкция о налогооблагаемой базе отчислений в Фонд занятости, поэтому ре­гионы вынуждены пользоваться инструкцией Фонда обязательно­го медицинского страхования, что не только затрудняет сбор средств, но и приводит к их сокращению).
Четвертая особенность - несоответствие принципа форми­рования Фонда занятости (по месту работы) принципу расходо­вания его средств (по месту жительства). В результате в невы­годном положении оказываются регионы с относительно высоким уровнем безработицы и сравнительно низкой средней региональ­ной заработной платой, поскольку поступления в Фонд ограничены и постепенно сокращаются из-за неплатежеспособности предприя­тий, а расходы на все программы, особенно пассивной политики, объек­тивно возрастают. Выигрывают в такой ситуации только регионы с низким уровнем регистрируемой безработицы, емким рынком труда, высокой средней заработной платой и практической невозможно­стью приобретения жилья трудовыми мигрантами (высокая сто­имость жилья и его аренды, ограничения при прописке/регистра­ции). Ярким примером здесь служит Москва, активно использую­щая рабочую силу из соседних регионов. Соответственно и фонд занятости Москвы в определенной мере складывается за счет вре­менных мигрантов из других регионов, а выплаты из него охватыва­ют только безработных, проживающих (зарегистрированных) в го­роде. Таким образом, существующие в настоящее время принципы формирования Фонда занятости и система выплат пособий по без­работице не учитывают фактор межрегиональной миграции. Более того, маятниковая миграция отрицательно сказывается как на вели­чине региональных фондов занятости, так и на работе служб заня­тости, у которых остается меньше средств на проведение других (в том числе активных) мероприятий на рынке труда.
Пятая особенность - отсутствие жесткого контроля госу­дарства за формированием централизованной части Фонда заня­тости, а также единой для всех регионов системы критериев ее распределения и перераспределения.
Последней особенности уделим особое внимание, поскольку она имеет принципиальное значение для оценки эффективности действующего государственного механизма перераспределения средств между регионами.
Формирование и перераспределение централизованной части Фонда занятости
Известно, что федеральная часть Фонда занятости образуется за счет 20-процентных отчислений из территориальных фондов за­нятости. Ее основное предназначение изначально состояло в пере­распределении средств между регионами и финансовой помощи регионам с напряженной ситуацией на рынке труда для реализации программ активной и пассивной политики.
Сложившаяся к концу 1993 г. система формирования федераль­ной части Фонда занятости характеризовалась: низким уровнем от­числений регионов (10%); наличием единственного источника по­ступлений - отчислений работодателей (в % к фонду оплаты труда);
отсутствием вклада государства в ее формирование; существованием единой для всех регионов меры финансового участия вне зависимос­ти от ситуации на региональном рынке труда.
Устойчивое функционирование такой системы обеспечивалось:
наличием достаточных финансовых средств в региональных фондах занятости; значительным превышением доходов над расходами в ре­гиональных фондах; низким уровнем регистрируемой безработицы в среднем по России, слабой его дифференциацией по регионам и за­метным превышением числа регионов-доноров над числом регионов-реципиентов; изменением уровня безработицы под влиянием струк­турных, а не кризисных колебаний спроса и предложения труда, есте­ственных в переходный период.
К 1995 г. проявились первые признаки несоответствия сложив­шейся системы формирования федеральной (или централизованной) части Фонда занятости изменившимся условиям. Во-первых, расходы региональных фондов практически сравнялись с доходами. Во-вто­рых, резко увеличилось число регионов, перешагнувших 4-процентный уровень регистрируемой безработицы (по утверждениям руководите­лей региональных служб, переход в группу дотационных регионов на­чинается при превышении 3,5-процентного барьера безработицы). В-третьих, возросло число дотационных регионов, получающих не только прямые, но и косвенные дотации из федеральной части Фонда.
Практика финансовых взаимоотношений регионов с федераль­ным центром свидетельствовала об отсутствии какой бы то ни было ответственности регионов за выполнение перед ним своих финансо­вых обязательств. В 1995 г. центр "позволял" себе недополучать уста­новленную законом норму и прежде всего с регионов-доноров. Доля таких регионов-неплательщиков составляла 1 /^ от числа последних. Например, Республика Саха (Якутия), Белгородская область и Агин­ский Бурятский автономный округ перечисляли в федеральную часть менее 5% вместо законодательно установленных 20%.
Несформированность системы критериев выделения средств реги­онам из федеральной части ФЗ нередко приводила к спонтанному и необоснованному расходованию федеральных средств. Это выражалось:
- в дотировании регионов-доноров, перечислявших в федеральную часть средства в размере менее законодательно установленного уровня;
В 1995 г. более '/з потенциальных доноров получали дотации из федеральной части Фонда занятости. Например, дотации Белгородской области (с уровнем реги­стрируемой безработицы 0,9% и при 5,3-процептном уровне отчислений в центр) составили 14% расходов регионального фонда занятости, Агинскому Бурятскому АО (уровень безработицы - 1,7%, уровень отчислений в центр - 6,5%) - 84%.
- в дотировании регионов, значительная часть расходов кото­рых шла на покупку ценных бумаг;
В 1995 г. Республика Марий Эл (уровень безработицы - 3,9%), расходуя 19,4% своего фонда на покупку ценных бумаг, получила из федеральной части ФЗ не толь­ко прямые финансовые "вливания", составившие 35,9% расходов ее регионального фонда, но и косвенные дотации, перечисляя на федеральный уровень в пять раз мень­ше средств, чем было определено законом.
- в неэффективном по своим последствиям расходовании средств на программы финансовой поддержки предприятий в отдельных регионах.
Проанализировав расходы фондов занятости трех регионов, которым в 1995 г. были выделены крупные дотации из центра (Орловская, Новгородская области и Республика Северная Осетия-Алания), мы выяснили, что в этих регионах осуществ­лялись колоссальные проекты по финансовой поддержке предприятий, на финанси­рование которых было направлено от 24 до 56,6% всех расходов региональных фон­дов. Можно предположить, что дотации из центра были если не полностью, то в значительной мере связаны с осуществлением этих проектов. Поскольку показатели регистрируемой безработицы в названных регионах различались, последствия фи­нансовых "вливаний" должны были привести к изменению уровня безработицы и финансового положения региональных фондов занятости. Однако два года спустя все три региона, сохранив относительно низкий уровень регистрируемой безработицы, уменьшили до нулевой отметки перечисления в федеральную часть Фонда и пере­шли в разряд либо косвенных (Орловская область), либо полных реципиентов (Нов­городская область и Республика Северная Осетия-Алания).
В связи с ростом числа дотационных регионов и усилением на­грузки на федеральную часть Фонда занятости в 1995 г. возникла объективная потребность в изменении основного принципа ее форми­рования и поэтапном повышении удельного веса централизованной части Фонда. В том же году было принято решение о двукратном увеличении размера отчислений в федеральную часть Фонда занято­сти. Попытка повысить долю централизуемых средств до 50% прова­лилась, поскольку при обсуждении данного вопроса в Федеральном собрании против выступили руководители ряда благополучных ре­гионов, прежде всего Москвы, привыкшие рассматривать фонд заня­тости своих регионов как составную часть региональных бюджетов. Другой причиной крайне осторожного отношения многих руководи­телей служб занятости в регионах к идее централизации Фонда было отсутствие законодательно установленного механизма перераспреде­ления средств, единого для всех регионов, исключающего возможность распределения ресурсов из федеральной части по приказам мини­стерства, то есть субъективизм при выделении ресурсов регионам, а также неэффективность использования дотационных средств.

Внимание, отключите Adblock

Вы посетили наш сайт со включенным блокировщиком рекламы!
Ссылка для скачивания станет доступной сразу после отключения Adblock!

Скачать полную версию